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转变管理理念,建立符合职业特点的法官管理和保障制度

来源:   发布时间: 2015年04月14日

  党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,党的十六大合乎逻辑地提出全面落实依法治国基本方略,自此之后,我国的法治建设迈出了新的步伐,各项法律制度日益完善,社会主义法律体系基本建立,全国上下在依法行政、严格司法、全民守法等各个方面开展了一系列工作,相比十几年前,人们的法制观念日益增强,自觉依法办事,出现矛盾主动寻求司法救济,逐渐成为人们的一种习惯,这一点从全国法院受理案件数量上便可充分体现,对于有着几千年“人情社会”传统的中国人民来说,在十几年的时间里做到这一转变实属不易,也进而充分说明了我国法治建设取得了显著成就。然而,随着社会主义市场经济的深入发展,我国社会现代化进程进一步加快,发展不平衡、不协调、不可持续的问题在短期内难以根本解决,各种利益关系、利益冲突因得不到理顺而大量爆发,为此,党中央予以充分重视,党的十八大对今后一定时期的社会各领域的深刻改革制定出了指导方针,十八届三中全会审议通过关于全面深化改革若干重大问题的决定,其中对作为重要配套制度的司法体制改革同时提出了明确目标和要求,指出建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,维护人民权益。维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法、独立、公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。习近平总书记在中央政法工作会议上着力强调司法体制改革对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义,并对政法工作的基本任务、核心价值追求和根本目标进行明确,要求司法体制改革“要加强领导、协力推动、务求实效”,这也充分体现了党中央对司法体制改革的高度重视和殷切希望。在此背景之下,全国法院系统积极行动,开展了一系列改革试点工作,部分地区改革方案开始试行,为全国法院全盘改革提供了重要借鉴。司法体制改革既包括法院人、财、物摆脱地方管理体制的改革,又包括法院内部司法权运行机制的改革,该二项改革只有齐头并进,同步实施,才能真正有效地达到中央对司法体制改革的目标和要求。本文结合笔者十几年来在基层法院工作的感同身受,对如何确立符合职业特点的法官管理和保障制度谈几点粗浅认识,以期对当下的司法体制改革思路起到一点参考作用。

    一、当前法官管理制度及折射出的管理理念存在的主要问题

  1、当前法官管理制度存在严重的消极性,不利于法官队伍建设,不利于提高法官工作积极性。

  当前各级法院有关法官的管理制度大致可分为二类,一类管人,比如人民法院工作人员处分条例、违法审判责任追究办法、党风廉政责任追究办法等各类规章制度,另一类管案,比如有关结案率、调撤率、发改率、信访率等各项考核办法,该二类管理制度均带有禁止性、约束性、管控性,目的是保证法官队伍不出问题,提高办案质量,防止出现冤假错案。不可否认这些规章制度在施行过程中起到了一定作用,绝大部分法官做到了依法办案,但伴随着社会形势的发展与变化,如此健全的规章制度,却不能充分发挥其作用:办案压力极大,法官不堪重负,法官离职辞职的现象时有发生,人才流失严重;部分法官人浮于事,得过且过,心理失衡,办案积极性不高;某些法官丧失原则,徇私舞弊,甚至为一时私利铤而走险,走上违法犯罪道路等等,这些问题的出现不得不带给我们深深的思考,我们也必须引起充分重视并敢于面对,问题的根源出在哪里?笔者认为,根源就是出在制度本身,过去的管理制度逻辑出发点是每个法官都有可能出问题,所以我就要像“防小偷”一样用各项制度盯着你,但实践证明,法官队伍中出问题的是极少数,整体是好的,特别是十几年来的法学教育造就的一批大学生充实到司法一线,无论政治素质、自身修养,还是业务素质,已经今非昔比,如此高素质的一批人成天被盯防着,除令人感觉不舒服外,也体现了组织对自身工作人员的严重不信任,法官的积极性难免会受到打击挫伤。现在被取得一致认可的人才管理理念是“人的工作成绩不是靠鞭子抽出来的,是靠好的制度激发出来的”,“经常性的鼓励能够增强人的自信心,激发人的主观能动性”已经被广泛应用到教育领域,并取得了意想不到的效果,这个理念对人民法院法官队伍管理同样值得借鉴。法官裁判案件是天职,只要取得成绩就应享受优厚待遇,奖励性的管理制度和政策能够激发广大法官的工作积极性,增强职业荣誉感,能够吸引并且留住人才,同样出于对法官职业的珍惜而有效保障了法官队伍的廉政建设。由此可见,过去陈旧的管理制度及折射出的管理理念已经不适应当前社会形势及法院工作任务的要求。法院工作开展的如何,关键在“人”,法官队伍建设是根本保障,当前,探索建立科学的符合职业特点的法官管理制度,充分挖掘法官特别是基层法官的工作积极性,已经迫在眉睫,成为大势所趋。

  2、法院管理行政化、地方化成为影响司法独立、审判独立的一大硬伤。

  对于法官来说,司法裁判工作要绝对服从于事实与法律,除此之外,没有其他上级。但过去长期以来,我国法院系统的设置、管理和运作却带有浓厚的行政化色彩,主要体现在以下几个方面:审判职务包括副庭长、庭长、审委会委员、副院长、院长同时又是行政领导,具有行政管理职能,案件审理结果要逐级汇报,裁判文书要逐级签发,导致判者不审,审者不判,合议庭、审委会形同虚设;法官任职升迁要“拼关系”“靠能力”,与领导搞好关系成为“制胜”法宝,反而忽略了业务素质与能力,每一级领导都有可能掌握着升迁命运,导致法官除要承担巨大的工作压力之外,还要学会搞好人际关系,处处谨小慎微,费尽心机;审判员法官等级制度形同虚设,相反,体制之下被迫接受、服从行政管理,导致对案件存在不同意见却不敢发、不愿发,甚至存在个别领导以权压人现象;上下级法院之间在某种意义上成为“领导与被领导”关系,有的上级法院向下级法院派驻领导干部,上级法院的审判人员在未来的一天有可能成为下级法院的领导,下级法院审判人员却难以到上级法院任职;因考核机制不合理,导致下级法院为避免案件发改而不得不向上级法院请示汇报,违反审级制度等等。行政化的管理方式对于行政机关而言是必须的,因为行政管理上传下达务求高效,执行明确,但这种方式对于司法审判工作而言却极不适合,法官审判案件具有高度独立性,证据的采纳、事实的认定及法律适用均要根据具体案情具体分析,从这一点上来说具体案件的裁判没有统一标准,审者不判,判者不审,具体案件严禁请示汇报,早已明令禁止,但却在很多法院没有实际执行,带来的后果便是承办法官不能独立审判,责任心不强,唯上唯权,积极性不高,从根本上损害当事人利益,损害司法权威。

  法院管理地方化带来的严重弊端已经引起中央高度重视,法院人、财、物实行省级以下统一管理正在探索之中,这有利于法院司法工作摆脱地方控制,有利于促进司法独立的实现。但我们不得不思考的问题是,法官作为社会中的人生活在当地,生劳病死、子女教育工作、老人生活保障,无一能离开当地政府的管理和支持,此种情形之下,地方干预不一定以行政命令的形式进行,另外,地方政府不能即便直接干预法院办案,会否通过上级领导机关干预等等,也成为广大法官的顾虑,因此,司法真正作到摆脱地方独立,需要建立极为完善的配套制度,从法官个人生活自身出发,探索建立切实有效的职业保障制度成为必要,考虑到我国国情及社会现实,真正做到这一点又谈何容易,但既然中央领导对这次司法体制改革如此重视,法院就应该借着这次春风把步子能迈多大就迈多大,毕竟对于中国法治建设的长期、长远利益考虑是有利的。

  3、同属于法院工作人员的司法审判人员、行政人员趋同化管理,导致审判力量不均衡,严重挫伤法官工作积极性。

  当前,法院工作人员没有做到分类管理,带来诸多问题,审判工作与行政管理岗位相互调动,审判经验丰富、业务素质很高的审判人员工作随意调动搞行政管理,造成本就紧缺的一线审判人员工作压力更大,笔者工作的法院,一线审判人员仅占法院工作人员的三分之一,可想而知,全国法院案多人少矛盾与审判人员分配不合理存在多大关系;法院中心任务是审判执行,其他任何工作均应服务于而不是管理审判执行工作,但因一线审判人员职级、工资等待遇与行政人员没有差别,审判执行工作得不到应有的重视和尊重,行政部门成为管理部门的现象在全国法院系统普遍存在,同为法官,待遇一样,一线审判人员工作压力大,而行政人员相对要小很多,而且还可以“管理”审判业务部门,容易造成一线审判人员心理失衡,严重影响工作积极性。值得庆幸的是,中央领导已经意识到法院工作人员趋同化管理的危害性,提出分类管理的改革方向,但此方面改革因牵涉到个人利益,障碍重重,因此,改革应从顶层全面设计,制度应具体明确,执行起来从上而下应果断强力推进,快刀斩乱麻,方能达到改革之目的。

  以上三点是目前法院管理制度中存在的最为突出也是最应加快解决的问题,这次中央各大会议针对司法体制提出的改革目标和要求真可谓“牵住了牛鼻子”,足见中央领导对深化司法体制改革的重大决心。上述问题的存在,因为由过去的陈旧的社会现实状况造成,管理制度只是习惯性的沿袭,制定之前没有什么管理理念可谈,好多规章制度都是现实问题出现后再行制定,制定出之后折射出的管理理念是束缚管控性的,这些制度没有充分注意到法官职业独有的特点,仅是把法院工作等同于其他国家机关工作甚至是其他国家机关工作的附属部分,错误认识导致法院工作与经济发展相脱节,出现严重的滞后性。法官管理制度应从司法审判工作规律出发,结合法官职业特点,首先转变管理理念,然后从宏观上设计改革思路,再具体落实到改革制度上来。

    二、法院司法体制改革,应从法官职业特点出发,尊重司法工作规律。

  过去经常有人讲,“法院就是政府的一杆枪”,地方党委领导往往也这么认为,发展地方经济靠政府推动,法院为地方经济保驾护航,作为法院来讲也得这么说,没办法,吃地方财政,干部升迁由地方组织部门管理,由此足见法院的地位之低下,这种认识导致的更加严重的后果是老百姓也这么认为,有事找关系找领导,信访不信法,对司法权威及我国的法治建设造成严重伤害。法官作为司法工作者,与其他职业特点相比,具有明显的不同,司法工作有其独有的规律性,深化司法体制改革,必须从司法工作实际出发,从法官职业特点出发,只有这样,改革才会越改越好,司法事业才会为整个社会经济发展真正起到保障作用。

    1、法官职业具有极强的独立性、专业性。

  作为肩扛天平、手持正义之剑的法官,其拥有的司法裁判权就是运用法律评判是非曲直,考虑的只是事实与证据是否符合法律规定,法律是最高裁判标准,裁判的过程不允许任何机关、社会团体及个人的干涉。法律是党领导下的国家权力机关经过法定程序制定的,代表了最广大人民群众的根本利益,其他任何机关、社会团体及个人必须无条件遵从,在它面前不存在任何特权,习近平总书记在中央政法工作会议上也强调,“党既领导人民制定宪法法律,也领导人民执行宪法法律,做到党领导立法、保证执法、带头守法。”“各级党组织和领导干部要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。”“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。”习近平总书记的讲话明确了法律的至高无上地位,依法行政、依法办事成为最高行为准则,法官作为忠实的法律执行者和司法裁判者,首先应当遵从法律,在司法过程中更应带头坚持独立性,保证依法公正、公平裁判。

  我国的法学教育从文化大革命结束后1977年恢复高考后开始到80年代全面恢复,到1997年“依法治国”方略提出,法学教育高速发展,全国开设法学专业的高等院校达到600多所,每年向社会输送大批法学专业人才,这些专业人才分布在社会各领域、各行业当中,对社会主义法治建设打下了良好的人才基础,起到了重要推动作用。自2001年全国实行统一司法考试以来十几年的时间,全国法院系统招录人才将通过该考试作为基本准入条件,这批人现在基本成为各法院的业务骨干力量。据统计,全国法院法官人数已达20余万人,其中本科以上学历的比例已达70%,广大法官既有深厚的法学理论功底,又有丰富的审判工作经验,为法官职业走向精英化、专业化奠定了良好的基础条件。

    2、法官职业具有高度中立性。

  司法裁判代表国家意志执行法律,规范社会行为,引导国家机关、社会团体及个人遵循法律确立的行为规则行事,违反即要担责,因法律在全国范围内具有普遍适用性,法官司法不应具有地域性,更不应该存在地方保护,对本地及外地当事人而言,法官应一视同仁,同等对待。刑事诉讼案件中法官运用刑事法律制裁犯罪,同时也要充分保障被告人的合法权利,对在侦查、起诉过程中侵犯被告人合法权益的行为运用证据排除规则予以监督纠正。民事诉讼案件中法官充分保障原、被告双方当事人举证、质证、辩论权利,然后运用民事法律居中裁判。行政诉讼案件中对于“民告官”“官告民”案件的双方当事人同样保持中立,对政府机关是否依法行政进行司法监督。法官司法裁判过程充分贯彻法律面前人人平等原则,要不偏不倚,客观公正,这一特点与政府作为管理者的地位及力争利益最大化的其他职业具有明显区别。

    3、法官职业对于社会发展而言具有特有的功能调节作用。

  法官职业与医生职业具有极大的类比性,医生是运用医学科学知识治疗人的生理疾病,法官运用法律知识治理社会疾病,二者均具有极强的独立性、专业性。当前,我国经济社会发展取得了长足进步,与此同时,利益格局分化,社会矛盾凸显,人民大众各种诉求纷至沓来,社会发展进入瓶颈期和转型期,社会大众对公平、公开、透明的渴求越来越强烈,对垄断、腐败及行业潜规则表现出了极大愤慨。本届中央领导审时度势,敢于向深层次矛盾开刀,提出各项深化改革举措,并充分认识到社会规则的重要性,依法治国成为重中之重。法律制度健全是基础,严格依法守法才是关键,为此提出深化司法体制改革的具体要求,保证作为司法主体的法院、法官真正做到独立、公正审判,通过制裁违法、犯罪

  树立法律权威,通过司法裁判确立维护社会规则,保证各项社会活动依法纳入法治轨道,打破利益格局,理顺社会关系。可以想见,随着法治进程的大力推进,我国社会发展瓶颈期将会快速打破。由此可见,法官职业对当前促进依法治国,构建社会和谐,保障社会主义市场经济健康有序发展将要承担更大的社会责任和压力。

  三、转变管理理念,建立符合职业特点的法官管理和保障制度

  “砍柴不误磨刀工”,制定一套适合工作实际的规章制度才会达到事半功倍的效果。以上分析了当前法官管理制度存在的主要问题,司法改革就要对症下药,结合法官职业独有的特点,遵循司法工作规律建立管理制度,才会真正达到改革目的,促进中国法治事业的长足发展。

    1、树立激励性管理理念,一切以激发法官工作积极性为出发点设计法官管理制度。

  法官职业本身要求法官德才俱备,法院经过几十年的发展,已经储备了众多政治觉悟高、业务素质强、道德修养好的法官人才。现在法官裁判案件,并不是靠的强大的管理制度的约束,而是靠强大的事业心和对法治建设的热忱自觉而为,笔者周围众多同事都有这种体会,一个案子费了好大劲调解了或者说因为当事人一句体谅话就会高兴半天,而不求任何回报,这就是一种觉悟和素养。有这么好的职业群体,我们的管理理念还要从“害怕每个人出问题”出发吗?管理制度包括保障制度就要从激发法官工作积极性出发去设计,案件在法定期限内依法公正审结,这是法律规定的法官最基本的职责,同样也是法官不受问责的最基本的权利。案件在法定审限内审结,不应受到奖励,但应该鼓励能够做到快审快结,矛盾纠纷处理圆满,做到了就要奖励,不能靠指标来硬性压制束缚,让法官“戴着枷锁跳舞”。从激励性管理理念出发设计激励性管理制度,才能充分挖掘法官工作积极性,法院工作才会充满活力。

    2、取消现有的不合理的绩效考核制度,为法官思想松绑,轻松办案创造条件。

  司法审判工作是与人与事打交道的工作,不像产品制造一样具有统一的生产标准和制作流程。每个案件、不同的法律关系处理起来都会不同,例如有的婚姻家庭案件,遇到矛盾异常尖锐、家庭财产难以查清的,在司法实践中“拖一拖”反而达到了意想不到的结果,最终可能调解结案,但如果要求结案率反而不利于矛盾化解,要么上诉给上级法院增加负担,要么将矛盾引向法院自身。再比如商事案件,司法判决应该成为维护市场交易规则的有效手段,结果在当前片面追求调撤率的形势下,法官要从中和稀泥,导致违约得不到追究,失信反而获取不当利益,对市场经济秩序造成了严重伤害。上级法院考查发改率,当然对提高审判质量有一定积极作用,但发改案件有多种原因,可能二审当事人提供新证据,也有可能一审法官对事实及法律的认定出现认识上的偏差,但只要不是因为程序与廉政问题,都不应成为追究责任的考核指标。因此,探讨建立符合工作实际的考核体系,让法官放心大胆依法办案,实属必要,如前所述,考核体系还是要以激励为主,以鼓励法官高质高效办好案件为出发点。

    3、建立激励性管理制度为主、约束性管理制度为辅的法官管理制度。

  约束性管理制度对法官起到警示、威慑作用,明示法官可为不可为的界限,对预防法官违法会起到一定程度的作用,但制度的设计绝不应是仅仅为了防止出现问题保证不出问题而制定的。用激励性的管理制度去吸引人,去引导法官向积极方面开展工作,用激励性的保障制度培养法官职业自豪感,让法官自觉珍惜当前工作,让法官主动发挥工作热情,同样会对法官违法起到预防作用。因此,建立激励性为主的法官管理制度和保障制度,用制度去激活法院工作活力,用制度去吸引法官才是正当的适宜的工作机制。当然,约束性管理制度不但不可或缺,反而制定应当更加严厉,既然通过改革制定出了如此优越的制度,有了如此优厚的职业待遇,法官应当倍加珍惜,一旦触犯制度底线,严厉制裁那是必须的。

  司法改革正在全国范围内如火如荼的展开,一些地方法院已经有了具体的制度设计并试行,但制度的运行是否合理还要靠实践去检验。司法改革的理论基础及具体方案设计早有专家学者论述,笔者仅是通过多年来的工作感受从转变管理理念出发建立管理制度角度谈一点粗浅认识,以期对今后司法改革的深入开展起一点参考作用。

  

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